PPP指导文件三弹连发 各有不同

　　就在前两天，三份PPP指导文件一起问世了，这在社会上立刻引起了热烈的反响。PPP在最近表现非常的“高调”，尤其是PPP指导文件三弹连发更是让社会各界人士对其充满了好奇，问世的这三份PPP指导文件内容各有不同。

　　12月4日，国家发改委、财政部连发三份关于政府和社会资本合作模式(Public-Private Partnership，以下简称PPP)的重磅文件。

　　国家发改委通过官网公布了《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》以及《政府和社会资本合作项目通用合同指南(2014版)》，并要求各地发改委2015年1月起按月报送PPP项目，建立发改委的PPP项目库。

　　当日，财政部也发布了《政府和社会资本合作模式操作指南(试行)》，从项目识别、项目准备、项目采购、项目执行、项目移交五个方面对相关实务操作给出了具体的指导意见。

　　财政部同时还公布了天津新能源汽车公共充电设施网络等30个PPP示范项目，总投资规模约1800亿元，涉及供水供暖、污水处理、垃圾处理等多个领域。

　　财政部PPP中心副主任焦小平在11月于厦门召开的财政部“政府和社会资本合作专题培训班”上透露，财政部也在拟定项目合同指南，有望在12月发布。此外，财政部还在拟定政府采购法修正案，以适应PPP模式。

　　对于不同部委同日发布的多份PPP文件，接受21世纪经济报道记者采访的专家普遍认为，两个部委的文件均是针对PPP项目实施的管理性文件，共识很多。

　　一位参与了两个部委相关文件起草的君合律师事务所律师刘世坚提醒，来自两个部委的文件也可能会对地方产生一定的困惑。

　　他也认为，正因为两个部门的共同着力，才使得工作更有效推进，也加速了相关理念的推广。

　　21世纪经济报道记者对比发现，发改委的配套文件由于涵盖指导意见和合同范本指南，对合同编制指导上更加细致;而财政部操作指南是按照PPP项目全生命周期编制，力图涵盖各方操作行为。

　　另外，根据财政部《操作指南》对社会资本的定义，社会资本是指已建立现代企业制度的境内外企业法人，但不包括本级政府所属融资平台公司及其他控股国有企业。

　　而发改委《合同指南》里则将社会资本明确包括了国有企业，但没有进一步的限定。“签订项目合同的社会资本主体，应是符合条件的国有企业、民营企业、外商投资企业、混合所有制企业，或其他投资、经营主体。”《合同指南》称。

　　对于两个部委文件的差异，刘世坚认为，中国的PPP项目实践一般都是通过特许经营权审批实现，经过招投标程序来选择投资人，而现在有了新的变化。

　　他认为，财政部发布的文件出现的变化在于，财政部相关文件认为PPP项目的本质是政府采购服务，且PPP项目不一定需要经过特许经营审批。

　　“有些领域，像教育、医疗、养老等，是对市场开放的领域，只因没有很好的赢利模式，社会资本投资没法赢利，所以投资意愿不高。”他说。

　　刘世坚说，财政部发布的文件还有一个变化是认为真正的PPP是需要政府资本参与，政府资金支持应该有一个比较好的体现。

　　而发改委这边的政策相较以前，仍然是强调通过招投标，侧重在特许经营领域推进PPP模式，如供水、供热、垃圾处理等领域。

　　参与发改委此次PPP文件起草课题组专家、联合建管(北京)国际工程技术研究院院长邱闯则注意到，关于政府和社会资本合作原则，财政部提出了公平、公正、公开和诚实信用的原则，而发改委进一步提出了若干针对政府和社会资本合作的具体原则，如建立合理的投资回报机制等。

　　财政部PPP指南编制项目负责人、济邦咨询有限公司李竞一告诉21世纪经济报道记者，虽然财政部操作指南属于规范性文件，层级上不如法律，但由于目前没有上位法专门规范PPP相关工作，所以未来的PPP实践还是会以操作指南为主要依据。